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2024년 12월 3일 10시 30분 윤석열 대통령이 비상계엄을 선포하면서 국정은 마비되었고 정치와 사회는 양쪽으로 갈라졌습니다. 우리나라의 가장 큰 교역대상 국가인 미국은 '아메리카 퍼스트'를 국정의 최고가치로 내세우고 있는 트럼프 2기 행정부가 출범했습니다.
그러나 2024년 대한민국 수출액 중에서 삼성전자가 차지하는 비중이 18%에 달했는데 삼성전자가 위기이고 한국경제도 위기라고 합니다. 급격하게 변화하는 시장환경에서 조금이라도 기업 혁신에서 뒤쳐지면 잘나갔던 대기업도 하루아침에 시장에서 낙오자가 될 수 있다는 경고로 와닿습니다. 설 명절 연휴 기간 시끌벅적해야 하는 전통시장이나 대도시 중산층이 들르는 대형 할인점도 쌓여있는 중소기업자금대출 상품보다도 손님이 더 적어 보입니다. 소규모 자영업자가 대부분인 시내 음식점은 오히려 한산하기까지 합니다.
올해 우리나라 경제성장률은 1.6∼1.7%에 머물 거라는 한국은행 전망이 나왔습니다. 2015년부터 계속 떨어지던 합계출산율은 0.75명으로 반등을 기대한다는 소식도 있지만, 여전히 선 진국에 비하면 턱없이 낮습니다. 그 반대로 고령 웰컴론 단박대출 무직자 인구비율은 19.2%라고 합니다. 앞으로 우리 사회는 적은 수의 젊은 세대가 고령화된 더 많은 부모세대를 책임져야 한다는 의미입니다.
자살률은 인구 10만 명당 27.3명으로 OECD 국가 중에 최하위권이고, 소득 5분위 배율은 2011년 이후 개선되고 있다지만 5.72배로 소득 격차는 여전히 큽니다. 한국 사회는 저성장, 저출산과 고령 세곡동 보금자리주택 화, 자산과 소득 격차의 심각함을 숫자로 적나라하게 보여주고 있습니다.
시장과 거리에서 초점을 잃은 눈동자와 표정 없는 얼굴에서 일반 시민들의 삶의 역정에 지친 모습을 확인할 수 있습니다. 그러나 서울 광화문과 용산의 거리에서, 그리고 서울 종로구 계동 거리에서 대통령 탄핵 찬성과 반대로 나뉘어 울부짖는 시민들만 가득합니다.
새마을금고중앙회 이미지 왜 이렇게 경제, 사회적으로 어려운 시기에 윤석열 대통령은 계엄을 선포해서 분열을 가속하고 있는지를 알 수가 없습니다. 야당의 정치적 횡포와 부정선거의 의혹 때문에 경고성 비상계엄을 선포했다는 논리를 전혀 이해할 수 없지만, 이를 정치적으로 해석해서 옹호하고 거리로 뛰어든 정당이나 객관성을 담보할 수 없는 의혹과 가짜 뉴스를 확산하는 유튜버들의 혹세무 생애최초주택구입자금대출 민만 볼 수 있습니다.
무능과 무책임한 중앙정부의 관료제
서울 광화문과 과천, 정부세종청사의 불빛은 점점 빛을 잃고 있습니다. 앞으로 현 정권의 명운이 어떻게 될 것인지 몰라 정책에는 손을 놓을 수밖에 없을 것입니다. 장·차관이나 실·국장과 같은 고위직 공무원은 얼마 남지 않은 임기 동안 무엇을 해야 하고, 또 무엇을 하지 말아야 하는지를 판단해야만 합니다. 그리고 어느 곳에 줄을 서야 하는지 고민이 될 것입니다.
노한동 전 문화체육부 서기관은 <나라를 위해서 일한다는 거짓말>이라는 책에서 10년 간의 공직 경험을 용기를 내어 아래와 같이 일갈하고 있습니다.
"공직사회는 보고서를 잘 쓰고, 호치키스를 잘 찍어야 출세하고, 대부분 공무원을 낙오 없이 끌고 가려는 온정주의와 개인보다 집단을 우선시하는 집단주의가 지배한다." 공직을 사직한 젊은 공무원이 글로서 공직사회의 무능과 무책임을 지적한 것입니다.
지금과 같이 정치적 위기 시에는 무책임과 무능이 더 돋보이고 평소 공직사회와 민간사회에서 호세와 권력을 자랑하던 장·차관이나 고위 공무원들은 최근 국정감사나 방송에서 보듯이 무기력하고 상투적인 기계적 균형 뒤에 숨어 있습니다.
여의도 국회가 대통령 탄핵으로 싸우고 시민들은 국회를 지키기 위해 밤을 새우고 있지만 불 꺼진 정부청사만 보게 되면 치열한 국내외 경쟁 사회에서 우리나라 일반 시민들은 부모 없이 한치 앞도 알 수 없는 깜깜한 길에서 목자(牧者)도 없는 고아가 된 것 같습니다. 한국사회의 미래는 불확실하고 암울하며, 이러다간 50년, 100년 후 지구상에서 소멸할 수밖에 없을 것 같습니다.
위기는 기회라고 했습니다. 대통령 탄핵 소추와 관련한 헌법재판소의 시간은 재깍재깍 지나갈 것이고, 우리의 경제는 더디지만 반등과 성장의 길을 가야하며, 갈기갈기 찌어진 정치와 사회는 시민의 힘으로 조금씩 통합과 연대의 길로 향해야 한다고 생각합니다.
5000만 명이 넘는 인구와 국민소득 3만 불을 넘어서는 선진국에서 기원전 그리스 도시국가와 같은 플라톤의 철인통치를 기대할 수는 없는 노릇입니다. 일본 제국주의로부터 해방된 이후 4.19, 5.18, 6.10 민주항쟁과 시민들의 핏값으로 이룩한 정치적인 민주주의는 지금 지체되고 있고 오히려 후퇴하였다고 합니다. 여전히 동서 지역 갈등, 세대와 남녀, 이익집단 간 이해 갈등으로 나누어지고 있습니다.
2016년 박근혜 대통령 탄핵으로 헌정이 중단되었고 10년도 안 돼서 윤석열 대통령은 탄핵 심판과 구속기소까지 되었습니다. 그래서 현재 87년 헌법과 정치구조는 더 미래가 없는 것 같습니다. 누가 집권하느냐보다 국민이나 시민의 이익을 더 잘 대변하고 정치적 책임을 질 수 있는 정치, 선거 시스템으로 전면적인 개편이 필요합니다. 더 이상 헌정질서가 중단되는 정치를 보고 싶지도 않습니다.
그리고 무작정 헌정질서를 파괴한 세력을 두둔하는 기득권 정당도 한국 정치에서 발을 붙여서는 안 됩니다. 1987년 정치적 민주화 이후 지금 여야 정치세력은 수없이 많이 정당 명칭을 바꾸고 연명만 하고 있습니다. 그러나 정권을 잡은 다음 무슨 정치적, 행정적, 정책적 개혁을 추진했고 성과를 냈으며, 우리나라의 경제적, 사회적인 발전에 무슨 이바지를 했는지를 확인할 길이 없습니다. 고작해야 집권 후에 정부부처의 장·차관, 공공기관의 기관장, 상임감사를 보냈다는 것 밖에 기억나는 것이 없습니다.
그러다 보니 정치적인 연고로 선임된 정부부처의 장차관이나 공공기관의 기관장, 상임감사가 더 높은 자리로 진출하려고 집권자에게만 충성했던 기억은 많으나, 국민에게 충성하고 공익을 위해 헌신한 정무직 공직자를 저의 지난 30년간 공직과 사회 경험에서 찾아볼 수는 없습니다.
이번 윤석열 대통령의 비상계엄과 탄핵 심판이 한국 정치는 더 이상 국가발전과 사회통합의 적폐가 되어서는 안 되는 이유입니다. 갈라진 민심을 통합하고 공익을 대표하도록 선거법 개정을 통해서 국민의 대표성이 강화되도록 정치를 개혁해야 합니다. 지금 정치개혁을 하지 못하게 되면 한국의 대의민주주의는 곧 조종을 울릴 것이 뻔합니다.
▲정부서울청사 ⓒ정부청사관리본부
행정의 민주성과 전문성 강화 필요
2025년도 정부지출예산 673조 원, 공무원 1백7만 명으로 구성된 중앙정부와 지방자치단체가 적극적이고 혁신적인 정책집행과 행정을 통해서 불확실한 미래를 희망의 미래로 바꿀 수 있고 공무원은 유능한 혁신가가 되어야 합니다.
그러나 정부 부처 간 칸막이 행정과 폐쇄적인 공무원 조직, 특정 대학과 고시 출신 등으로 역인 엘리트주의 속에서 오직 개인적인 승진과 유학과 같은 출세 동기만 작동하고 있습니다. 하위직 공무원은 밤낮없이 일하고 있으나, 안 되는 것도 없고 되는 것도 없는 두루뭉술한 내용으로 가득 채워 장·차관이나 국장만 보는 보고서를 만들어내느라 뼈를 갈아 넣고 있는 공직사회는 전면적인 변화와 혁신이 필요합니다.
대부분 명문대학을 졸업하고 고시를 통해서 입직해 수십 년 후에는 고위 공무원으로 풍부한 국정 경험이 쌓이겠지만, 지금과 같은 정치적 위기 시에는 무엇도 결정하지 못하는 무능력, 무소신, 무책임을 전형적으로 보여주고 있습니다. 평상시 중앙행정기관의 사무관이나 과장급 공무원은 일반 시민들에게는 다가가기 어려운 높은 존재입니다. 민원인이나 기업과 같은 이해관계자들에게는 각종 규제권과 예산 배분권을 가진 권력자의 모습입니다.
대통령 비상계엄과 같은 불합리한 지시에 저항하고 이를 따를 수 없는 경우에 과감하게 사표를 던지는 장·차관 등 정무직 공무원도 보지 못했습니다. 불합리한 정책 지시를 막아내고 부하 직원들을 지키면서 모든 책임을 자신이 지는 실·국장과 같은 고위공무원이 있다는 소리를 들어 보지도 못했습니다.
오히려 독재적이고 권위주의적인 집권자에게 저항하지 않고 순응하면서 오히려 히틀러의 광기를 죄의식이 없이 묵묵히 집행한 아돌프 아이히만의 '악(惡)의 평범함'을 우리나라 공직사회도 내재적으로 가지고 있다는 것을 지금 보여주고 있는지도 모르겠습니다.
중앙 및 지방 110만 공무원이 대한민국호를 잘 운전하려면 행정의 민주성과 전문성을 강화할 수 있도록 정부의 구조와 절차 개편이 필요합니다. 미국 피츠버그대학의 피터스 가이(Peters Guy) 교수는 행정의 구조와 절차를 개선하는 것도 중요하고 행정의 역량을 보여줄 수 있는 민주적인 거버넌스나 지배구조 개혁이 무엇보다도 더 절실하다고 지적한 것에도 전적으로 동감합니다.
중앙정부 예산의 1.38배 많은 331개 공기업과 준정부기관의 관리정책 개편 필요
1997년 외환위기 이후 한국 사회에서 공기업, 준정부기관이라고 하면 신의 직장이나 철밥통, 비효율과 성과급 잔치만 하는 집단으로 인식되었고, 같은 대리인이지만 주인 행세를 하는 정치나 정부로부터 항상 개혁의 대상이 되어왔습니다. 1997년 외환위기 이후 공기관은 구조조정, 혁신, 선진화, 정상화 대상이 되기도 했습니다.
그러나 이들이 공공기관의 지출예산 907조, 자산 1072조 원, 정원 42만 명으로 정부 규모보다 더 큰 규모와 SOC, 에너지, 금융, 산업진흥, 사회복지, 보건, R&D, 국립대병원까지 거의 모든 공공서비스를 생산하고 전달하고 있습니다. 따라서 공공기관의 공공성이나 효율성 강화는 경제적, 사회적으로 위기를 맞고 있는 대한민국호에서 정책 결정을 하는 공무원보다 더 중요한 배의 기관사요, 노를 젓는 뱃사공이라고 생각합니다.
민주주의 원리는 주권재민입니다. 주권은 국민에게서 나오고 민주적인 선거를 통해서 대통령과 국회의원을 뽑고 정당정치에 따라 집권한 정치세력은 국정철학과 공약을 바탕으로 책임정치와 행정부를 이끌어 갑니다. 또한, 집권한 정부는 다시 정부 정책과 사업을 집행하기 위해 2025년도 현재 331개 공기업과 준정부기관을 통해서 다양한 공공서비스를 생산해 국민에게 전달합니다.
1987년 정치적 민주화 이후 집권한 보수, 진보 정부를 막론하고 공기업과 준정부기관은 늘 개혁과 혁신의 대상이었지만, 정치권과 관료집단은 여전히 공공기관을 기관장, 상임감사, 비상임이사 자리를 나눠 갖는 엽관제와 공직 퇴직 후 재취업 대상으로만 인식하고 있는 것은 아닌지 의심을 하지 않을 수 없습니다.
정치적 연고에 따른 무자격자를 기관장 등 낙하산 인사 방지
OECD 선진국들은 오랜 기간 정치, 사회적인 민주화 과정과 경제적 위기를 거치면서 공기업이나 준정부기관에 대한 정치적인 선임 관행이 많이 사라졌습니다. 이제는 경력과 실적에 의한 전문가가 공공기관 경영자가 되어 책임경영을 하는 제도와 문화가 정착되어 가고 있습니다. 미국 트럼프 대통령마저 미국 인사관리처(OPM)가 정부 및 공공기관의 정무직의 자격과 경력, 임기, 임명절차, 보수 등을 정한 풀럼 북(plum book) 기준에 따라서 임명권을 행사할 수밖에 없습니다.
그러나 21세기 현재 우리나라에서 민간기업과 경쟁하고 있는 전기, 가스 등 30여 개 공기업은 당연히 시장에서 최고로 인정받는 전문경영인을 기관장으로 선임해야 하나, 정치인 출신들이 낙하산으로 내려오고 있습니다. 주무부처로부터 팔길이만큼 떨어져서 정부 정책을 집행하고 있어서 영국에서는 일명 'Arm’s Length Bodies(팔길이만큼 떨어져 있는 집행기관)'로 불리면서 정부 정책이나 사업을 자율적으로 집행하는 준정부기관에서도 기관장이나 상임이사는 대부분 전문가나 경영인이 선임되기보다는 정치인이나 주무부처로부터 정치적, 엽관제적인 낙하산이 내려오고 있습니다.
그래서 역대 정부를 거치면서 공공기관 노동조합이나 시민단체들은 정치적인 낙하산 인사를 비판해 왔고 공무원 퇴직 후 취업 제한을 하는 '공직자윤리법'을 개정하기도 했습니다. 그러나 정치적 낙하산 인사에 대하여 야당 시절에 그렇게 비판과 반대를 하지만 정권이 바뀌어 여당이 되면 무자격 낙하산 인사를 하곤 합니다.
캐나다 오타와 대학의 루크 베르니에(Luc Bernier) 교수는 21세기 경제위기와 코로나 위기를 거치면서 국가경제발전을 위해서 다시 공기업의 시대가 왔고 적극적인 공공기관의 역할이 필요하다고 합니다. 다음 정부부터는 경력도 자격도 없는 이를 정치적 연고를 통해 공기업의 기관장, 상임감사, 비상임이사에 앉히지 않겠다는 정치적로 약속을 하고 선임기준과 절차에 대한 제도를 개편해야 합니다.
서로 비교하기 어려운 공공기관을 상대 비교하는 현행 경영평가제도 개편
1984년 전두환 권위주의 정부에서 군인 등 정치적으로 선임된 정부투자기관 기관장의 경영성과를 높이고 책임성을 확보하기 위해서 도입된 기획재정부의 경영평가제도가 40년을 거쳤습니다.
기획재정부, 주무부처와 공공기관 간 경영계약을 체결하고, 자율적인 책임경영체제에 따라 사후적으로 경영성과를 확인해 상대적 등급을 부여하는 평정 절차를 경영평가제도라고 합니다. 대의민주주의와 책임 행정에서 주인인 국민을 대신해서 기획재정부나 주무부처는 국민의 예산이 투입된 공공기관의 성과를 확인하고 경영비효율을 통제하는 제도로서 경영평가제도는 지난 40년간 경영효율성과 경영성과를 높이는 선진적인 장치로서 소명을 다했습니다.
최근 공공기관의 역할과 기능이 전문화되고 경영시스템이 고도화되면서 87개 기관에 대하여 140여 명 교수, 회계사, 변호사, 노무사 등으로 구성된 경영평가단으로 2달여 간 공공기관의 경영실적보고서를 바탕으로 서면평가와 하루 4시간 정도의 실사평가만을 통해서 S부터 E까지 6등급의 평가등급을 부여하는 평가방식은 더 이상 공공기관의 혁신과 제도개선을 유도하는 컨설팅이 가능할지는 의문이 듭니다.
오히려 과도한 공공기관 간 경쟁에 따른 부작용과 공공기관에 대한 평가단의 이해 부족과 전문성 한계 등으로 인해 지금의 평가단 구조로는 한 해 동안 추진한 공공기관 업무의 가치를 올바르게 판단하는 평가는 어렵고 점수만 내는 평정만 남았다는 비판을 받고 있습니다.
더 큰 문제는 공공기관 경영평가의 순기능이 많이 있음에도 불구하고 지나친 단기적 평가등급경쟁으로 인해 평가를 받기 위한 공공기관별 평가실적보고서를 잘 만들기 위하여 해마다 수천만 원에서 억대의 용역을 추진하고 있습니다. 연말연초 공공기관의 전략과 사업계획을 수립해야 하는 중요한 시기임에도 불구하고 수십 명에 달하는 핵심 인력들이 평가실적보고서 작성 작업에 투입되고 있다는 것입니다.
2024년 우리나라 한국전력과 발전사의 수백 페이지에 달하는 경영실적보고서와 참고자료, 평가보고서를 보게 되면 프랑스 전력(EDF)이 파워포인트로 작성한 66쪽 짜리 연례실적보고서가 국민이나 이해관계자 측면에서 보게 되면 더 쉽고 경영성과 결과를 판단할 수 있는 가독성 있는 경영실적보고서라고 생각할 것 같습니다. 현재의 공공기관 경영평가제도로 인하여 경영평가의 순기능보다 거래비용이 더 많이 발생하고 있다고 봐야 합니다. 언론기사를 보면 경영성과급을 나누어 주기 위한 복잡한 방법이라고 비난을 하기도 합니다.
공기업이나 준정부기관으로 존재하는 한 주인인 국민이나 정부에 경영실적으로 보고하고 공개하기 위하여 정기적으로 경영실적을 측정하는 것은 반드시 필요합니다. 다만 지금의 공공기관 경영평가제도는 평가모형, 평가지표, 평가주기, 평가방법을 모두를 전면적으로 개편해야할 시기가 지난가고 있다는 것입니다.
지난 40여 년 전 권위주의 시대 대통령이 경력과 전문성과는 관계없는 군인을 정치적 낙하산을 태워 정부투자기관의 기관장으로 보내고도 이를 믿지 못해 경영실적평가로 사후적인 통제하였다면, 정부의 정책환경과 공공기관의 경영환경이 변화했고, 공공기관 임직원과 역량 또한 향상되었으며, 이사회 등 기업지배구조가 도입된 현 상황에서 과거와 같은 통제 중심의 경영평가제도는 전면적인 개편이 필요합니다.
그런 측면에서 보게 되면 대통령의 국정과제와 정부업무, 재정사업도 각종 정책평가를 하고 있습니다. 정책평가도 개별평가라는 이름으로 몇 백가지가 있습니다. 정부업무평가나 개별평가 또한 공공기관 경영평가보다도 낮은 수준의 평가실적보고서 작성과 기관 간 등급만 만드는 평정이 가장 중요하게 여겨집니다. 그런 측면에서 보게 되면 대한민국은 평가 공화국인 것은 분명해 보이고 평가를 통해서 정책과 사업에 혁신과 정책개선이 되고 있다고 자평하기는 어려울 것 같습니다.
권력기관의 견제와 균형의 원리가 작동하도록 행정구조 및 절차 개혁 필요
2025년 현재 대한민국을 둘러싼 국내외적인 정치, 사회, 경제 환경은 불확실하고 사회적 갈등은 최고조에 달해 있습니다. 지난 1960년대 권위주의 시대에서 고도 경제발전 시기에 유능했던 대한민국의 관료제와 행정체제, 공공기관 제도는 복잡하고 불확실한 국제적 경쟁 시대에서는 그렇게 유능한 체제도 제도가 아닌 것 같습니다.
오히려 경제적 위기나 코로나 위기, 지금과 같은 정치적 위기에는 민간기업이나 시민사회보다 공공기관이 무능하고 낡은 구체제가 되어 가는 것 같습니다. 2025년 봄날에 있을 것 같은 헌법재판소의 윤석열 대통령 탄핵에 대한 인용 여부와는 관계없이 다음 정부에서는 검찰, 경찰, 감사원 등 권력기관 간 견제와 균형이 작동하고, 기획재정부와 행정안전부와 같은 큰 정부부처는 민주적인 통제와 분권이 작동하도록 정부의 구조와 기능 개혁이 필요합니다.
또한, 정부 예산보다 1.38배나 더 쓰고 있는 331개 공기업과 준정부기관에 대한 국가소유권 기능의 전문성이 강화되고 이사회 중심의 기업지배구조 개편을 통해서 공공기관이 특정 정권이나 정부부처의 특수 이익만을 대변하는 산하기관이 아니고 국민의 이익과 공익을 충실하고 효과적으로 집행하는 공적인 기관으로 다시 태어날 수 있도록 '공공기관의 운영에 관한 법률' 등 국가소유권 기능과 관리정책을 정비하는 것도 필요합니다.
2025년 푸른 뱀의 해, 을사년에는 지난해 대통령 비상계엄 선포로 인한 정치적 불확실성을 완전하게 극복하고 새롭게 도약하기 위한 대한민국의 정치, 정부, 공공기관 개혁의 원년이 되기를 희망해 봅니다.
[라영재 건국대학교 교수, 조세재정연구원 공공기관연구센터 소장]
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